Відносини у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу як об’єкт правової охорони

Реалізація будь-якої функції держави або місцевого самоврядування, з метою задоволення публічних інтересів, уявляється неможливою без відповідного забезпечення фінансовими ресурсами, насамперед – бюджетними коштами. Недаремно відзначають, що «держава, виділяючи більшу або меншу кількість грошових коштів на пріоритетні напрями розвитку, таким чином стимулює розвиток тієї або іншої діяльності держави як в економічній, так і в соціально-культурній сфері» [50, с. 52]. Вкрай незадовільна ситуація із обслуговуванням Державною казначейською службою України поточної діяльності розпорядників бюджетних коштів будь-яких рівнів, що фінансуються із державного та місцевих бюджетів, що склалася наприкінці минулого року, є прямим підтвердженням висловленої тези.

Суттєве значення публічних фінансів, базовою складовою яких виступають бюджетні ресурси, у забезпеченні функціонування держави та місцевих громад пояснює необхідність перебування їх у режимі постійної правової охорони. Адже фінансові відносини, як і будь-які інші правовідносини, мають охоронятися тією державою, за нормативними приписами якої вони здійснюються. У цьому сенсі знаходить свого втілення правоохоронна функція держави, яка постійно перебуває під увагою вчених. Так, на думку О. Ющика, «завдяки цілеспрямованій діяльності, змістом якої стає владне розв’язання суперечностей між законними та незаконними інтересами, що зводиться до заперечення правопорушень і утвердження правопорядку в суспільстві, складається правоохоронна функція держави» [247, с. 18 – 19]. Зазначена функція має спрямовуватися й на охорону відносин, предметом яких виступають бюджетні ресурси, тобто відносин у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу.

Слід зауважити, що в юриспруденції немає єдиного погляду щодо розуміння поняття правової охорони загалом. Деякі вчені взагалі не визнають цього терміна. Прикладом можуть бути вислови Т. Шубіної, яка вважає, що «термін «охорона права» не має юридичного значення і практично не застосовується у законодавстві, інакше говорячи, правове регулювання тих або інших суспільних відносин, закріплення у правових нормами тих чи інших прав носить загальнорегулятивний, а не правоохоронний характер» [245, с. 17]. Однак, як видно із наведеного, автор допускає змішування понять «правова охорона» та «охорона права». Погоджуючись із загальним регулятивним характером норм, у яких закріплюються права, не можна не продовжити це висновком, що у такому разі права не просто закріплюються, а й підпадають під правову охорону. На користь даного твердження можна навести думку В.А. Тархова, який стверджує, що охорона кожного права існує постійно й має на меті забезпечити його здійснення, не допустити його порушення [215, с. 259]. Охорону має забезпечувати держава, хоча носій прав і сам може застосовувати різні засоби, що допускаються законодавством, для охорони своїх прав. У частині бюджетних ресурсів провідна роль у забезпеченні правової охорони належить, безперечно, державі.

На розвиток цієї тези можна навести думку С.С. Алексєєва, який говорить про те, що «охоронні правовідносини починають складатися із моменту правопорушення, за їх допомогою здійснюються заходи юридичної відповідальності та захисту суб’єктивних прав» [5, с. 280].

Натомість Е.П. Гаврилов, Н.І. Матузов, М.С. Малеїн розмежовуються охорону й захист прав. Так, Е.П. Гаврилов вважає, що охороною є встановлення загального правового режиму, а захистом – ті заходи, які застосовуються у випадках, коли права порушені або оспорювані [45, с. 217]. М.С. Малеїн вважає охорону прав більш широким поняттям, що включає усі юридичні правила щодо певного блага; під захистом права він розуміє заходи, передбачені у законі у тих випадках, коли право вже порушено [124, с. 18 – 19]. Різними поняттями вважає охорону й захист суб’єктного права і М.І. Матузов. На його думку, права охороняються постійно, а захищаються лише тоді, коли порушуються. Захист він називає одним із моментів охорони, однією з її форм [126, с. 130 – 131].

Погоджуючись із необхідністю розмежування понять охорони та захисту прав, незалежно від галузі суспільних відносин, щодо якої ці поняття застосовуються, водночас слід говорити про те, що у процесі реалізації правової охорони забезпечується дотримання правопорядку. Адже право і правопорядок, хоча і є взаємопов’язаними та взаємозалежними категоріями, не можуть ототожнюватися. Фактично, добросовісні суб’єкти правовідносин мають спрямовувати свої дії на дотримання правопорядку. Н.В. Панаріна із цього приводу зазначає, що «найбільш повно зміст категорії «правопорядок» відтворює її розуміння як фактичного стану упорядкованості, урегульованості та організованості суспільних відносин, який формується і функціонує на основі права, виявляється у правомірній поведінці учасників правопорядку та гарантується й захищається з боку держави» [150, с. 16]. Дотримання правопорядку є метою правозастосовної діяльності й у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу.

У свою чергу В.С. Ковальський, розкриваючи наукові позиції щодо змісту правоохоронної функції держави, розвиває теорію охоронної функції права. Під нею він розуміє «суть поєднання у певному інформаційно-правовому середовищі сукупності норм і нормативних актів; діяльність державних інституцій, що втілюють вимоги щодо юридичної практики; механізм охоронного регулювання, якій включає акти застосування права, суб’єктів правових відносин; правові засоби забезпечення безпеки, охорони та захисту прав громадян; відповідальність держави» [103, с. 142]. Зазначені положення носять загальний теоретичний характер. Разом із тим із урахуванням особливостей інституційного регулювання ці складові охоронної функції права можуть застосовуватися до окремих галузей права та галузевих утворень, що буде доведено нижче на прикладі бюджетного права як підгалузі фінансового права.

Враховуючи динамічний характер фінансів, проблеми правового регулювання суспільних відносин у галузі публічної фінансової діяльності, у тому числі – у сфері бюджетної системи і бюджетного процесу, на наш погляд, мають досліджуватися у гносеологічному та еволюційному розвитку. Лише такий підхід дозволить визначитися з можливостями знаходження шляхів розв’язання зазначених проблем в найближчому майбутньому.

У цьому сенсі викликає інтерес вивчення досвіду правового регулювання відносин у сфері бюджетного процесу в Україні, з урахуванням змін, які стосуються як істотного реформування бюджетного законодавства, так і комплексної адміністративної реформи у 2010 – 2011 роках. У її результаті відбулись істотній зміні правового статусу і повноважень державних органів фінансового контролю, задіяних у процесі правової охорони бюджетних ресурсів. Адміністративну реформу вважають етапом демократизації українського суспільства, приведення суспільних відносин у відповідність до закріплених у Конституції норм [117, с. 267]. Адміністративна реформа розглядається як важливий чинник виходу із трансформаційної кризи українського суспільства, її результатом має стати створення сучасної, ефективної системи публічного управління. Особливої актуальності це набуває в умовах недостатності бюджетних ресурсів, що спостерігається нині в Україні, а відтак – необхідності їх суворої економії та дотримання фінансової дисципліни усіма учасниками бюджетного процесу. Саме остання є одним з ключових факторів здорових фінансів, які мають характеризувати правову державу.

Водночас порушення фінансової дисципліни у сфері публічних фінансів нині доволі розповсюджені й носять системний характер. Підтвердженням цієї тези є аналітичні й статистичні дані діяльності державних органів фінансового контролю, узагальнені на даний час. Так, зокрема, лише за результатами державного фінансового аудиту, проведеного органами Державної фінансової інспекції України (далі – ДФІ, Держфінінспекції) протягом січня – червня 2012 року, фінансових порушень при використанні бюджетних коштів, що призвели до втрат, було встановлено загалом на 872,2 млн. грн., з яких 612,7 млн. грн. (70,2 %) – ресурси державного бюджету. Загалом же за І півріччя 2012 року на понад 4,5 тис. підприємств, установ і організацій усіх форм власності було виявлено порушень, які зумовили втрати фінансових і матеріальних ресурсів на загальну суму понад 2,3 млрд. грн. Із них майже на 4,4 тис. об’єктів контролю встановлено незаконне й нецільове витрачання коштів і матеріальних цінностей, їх недостачу на загальну суму понад 1,9 млрд. грн. (або 82,1 % від загальної суми виявлених порушень, що призвели до втрат) [8]. За результатами ревізій та аудиту органами ДФІ вжито заходи юридичної відповідальності, передбачені чинним законодавством.

У свою чергу, за наслідками діяльності ДФІ за період січень – жовтень 2012 року, за результатами контрольних заходів щодо 6 925 об’єктів виявлено фінансових правопорушень на загальну суму у 3 167 012,10 тис. грн. [85]. При цьому було недоотримано фінансових ресурсів (всього) на суму 651 759,70 тис. грн., у тому числі загальним фондом бюджету – 168 978,78 тис. грн., спеціальним фондом бюджету – 110 423,95 тис. грн.

Серед допущених правопорушень бюджетного законодавства слід виокремити здійснення витрат з порушенням законодавства (всього) на суму 2 515 252,40 тис. грн., у тому числі: у бюджетних установах і організаціях – на суму 1 060 511,84 тис. грн., у державних цільових фондах – на 150 247,40 тис. грн., серед яких:

1) нецільові витрати державних ресурсів (всього) – на суму 105 422,51 тис. грн., у тому числі: у бюджетних установах і організаціях – на суму 89 312,95 тис. грн., у державних цільових фондах – на 1 269,88 тис. грн.;

2) незаконні витрати (всього) – на суму 2 122 070,43 тис. грн., у тому числі: у бюджетних установах і організаціях – на суму 852 818,80 тис. грн., у державних цільових фондах – на 148 974,40 тис. грн.;

3) недостачі (всього) – на суму 287 349,46 тис. грн., у тому числі: у бюджетних установах і організаціях – на суму 118 176,52 тис. грн., у державних цільових фондах – на 3,12 тис. грн.

Відзначимо, що відповідно до п. 11 ч. 1 ст. 2 БК України [28], під бюджетними коштами (коштами бюджету) розуміються належні відповідно до законодавства надходження бюджету та витрати бюджету. У свою чергу бюджетним зобов’язанням, стосовно якого й відбувається більшість правопорушень, вважається «будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому» (п. 7 ч. 1 ст. 2 БК).

Наведені вище дані свідчать про практичне значення проблем дотримання приписів бюджетного законодавства, а відтак – і про необхідність розв’язання проблем теоретичного та методологічного плану, що сприятиме удосконаленню правозастосовної практики та процесу правової охорони публічних фінансів загалом та бюджетних ресурсів як невід’ємної їх складової зокрема.

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/16798.html