Повноваження державних органів фінансового контролю у сфері правової охорони бюджетних відносин

До невід’ємних складових публічної фінансової діяльності відноситься проведення публічного фінансового контролю, спрямованого на дотримання фінансової дисципліни усіма суб’єктами фінансових відносин. Необхідність законного, ефективного, економного та цільового витрачання фінансових ресурсів притаманна будь-якій стадії бюджетного процесу і взагалі має супроводжувати такі методи публічної фінансової діяльності як розподіл, перерозподіл та витрачання фінансових ресурсів. Адже мобілізація доходів до публічних фондів коштів не матиме позитивного результату, якщо не буде дотримуватися фінансова дисципліна у витрачанні коштів із таких фондів. Зазначений висновок є справедливим по відношенню до будь-яких публічних фондів коштів, не лише бюджетів чи соціальних фондів. Ефективність, економність, законність, цільове спрямування при витрачанні фінансових ресурсів мають супроводжувати функціонування будь-яких публічних фондів – як державного, так і місцевого рівня.

Водночас наявна ситуація у країні характеризується низькою фінансовою та бюджетною дисципліною. Разом із тим заявлений предмет дослідження не дозволяє зупинятися на питаннях дотримання податкової, кредитно-розрахункової, валютної дисципліні, які також суттєво впливають на здорові фінанси країни. Натомість основній увазі має бути піддано дотримання саме бюджетної дисципліни у частині витрачання бюджетних коштів. Крім того, заслуговує на увагу й питання ефективності роботи органів державного фінансового контролю[1], як у частині їх нормативно-правового забезпечення, організації, повноважень, так і в частині правозастосування.

Разом із тим необхідність проведення всебічного фінансового контролю, у тому числі органами державної влади й місцевого самоврядування, та додержання законності у розподілі, використанні та мобілізації фінансових ресурсів закріплено Конституцією України. На конституційні засади здійснення фінансового контролю звертають увагу й у фаховій літературі [Орлюк, с. 79]. При цьому, якщо в основу поділу фінансового контролю кладеться об’єкт контролю, тобто фінанси, які є державними і місцевими, то відповідно, існує й думка щодо існування державного фінансового контролю, який здійснюється щодо державних фінансів, та місцевого фінансового контролю, що проводиться стосовно місцевих фінансів [197, с. 24].

Слід зауважити, що проблемам фінансового контролю та фінансової відповідальності в Україні, як і в інших країнах СНД, приділено чимало уваги. Достатньо згадати прізвища таких вітчизняних та зарубіжних учених, як
О.В. Бакун [13], З.М. Будька [26], Л.К. Воронової [40, 237], О.Ю. Грачової [53, 54, 55], Е.С. Дмитренко [61], А.Й. Іванського [92], М.В. Карасьової [96],
Т.О. Коломоєць [2], М.П. Кучерявенка [41, 237, 238], Н.С. Макарової [123], Ф.В. Маркелова [125], О.П. Орлюк [149], Л.А. Савченко [192, 193],
Т.В. Сараскіної [199], І.А. Сікорської [203], Е.Д. Соколової [55], Н.Я. Якимчук [248] та багатьох інших. У роботах цих та інших авторів розкриваються різноманітні аспекти фінансового контролю, у тому числі бюджетного, повноваження органів фінансового контролю, які можуть слугувати підґрунтям для даного дисертаційного дослідження.

Так, у докторській дисертації Л.А. Савченко, присвяченій правовим проблемам фінансового контролю в Україні, автор доводить, що «обслуговування процесу форму­вання й використання бюджету є найважливішою функцією державного фінан­со­вого контролю». А також обґрунтовує висновок, що «інститут фінансового контролю є самостійним інститутом фінан­сового права як галузі права, який відноситься до її загальної частини, хоча має складну структуру, оскільки складається з фінансово-право­вих норм, включених як у загальну, так і в особливу частину» [192, с. 13]. Ознайомлення із підручниками та навчальними посібниками з фінансового права останніх років дозволяє стверджувати, що зазначений висновок щодо визначення місця інституту фінансового контролю у загальній частині фінансового права отримав визнання. Крім того, останніми роками вчені підкреслюють наявність публічних інтересів у сфері фінансового контролю, які полягають в успішній реалізації фінансової політики, ефективному використанні публічних фінансових ресурсів. О.Ю. Грачова звертає увагу, що «багатоманітність видів та форм фінансового контролю зумовлює необхідність розробки принципів його здійснення, незалежно від суб’єктів» [54, с. 61]. Л.А. Савченко, яка відносить до принципів фінансового контролю законність, плановість, публічність, незалежність, об’єктивність, компетентність, оперативність, системність, вважає, що принципи фінансового контролю є одночасно принципами його організації та діяльності суб’єктів, що його здійснюють, оскільки вони реалізуються під час їх діяльності [195, с. 221]. Доцільно підтримати висловлені позиції російських та українських учених.

Фінансово-правовою наукою постійно розробляється та удосконалюється науковий апарат у сфері публічного фінансового контролю. Так, Д.Л. Зима, який розглядає теоретико-правові питання координації державного фінансового контролю, пропонує визначення публічного фінансового контролю як діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, інших публічних органів і недержавних організацій, господарюючих суб’єктів, їх структурних підрозділів, а також осіб, наділених відповідними контрольними повноваженнями чи правами, яка спрямована на перевірку законності фінансового планування, забезпечення фінансової дисципліни в процесі мобілізації, розподілу, перерозподілу і використання публічних фінансових ресурсів [89, с. 20]. Вважаємо за доцільне підтримати запропонований підхід у частині визначення об’єктного та суб’єктного складу публічного фінансового контролю, який за своїм змістом включає і державний, і місцевий фінансовий контроль тощо.

Як упорядковану в рамках чинного законодавства і підпорядковану загальним правилам діяльність органів фінансового контролю, спрямовану на перевірку дотримання фінансово-правових норм підконтрольними суб’єктами за допомогою спеціальних методичних прийомів і способів та фіксацією відповідних результатів у офіційних документах із наступним вжиттям заходів впливу до порушників, пропонує розглядати процес фінансового контролю О.П. Пащенко [155, с. 15]. Погоджуючись у цілому із зазначеним висновком, слід, однак, зауважити, що далеко не всі органи фінансового контролю можуть вживати до порушників заходи впливу, що, певною мірою, не дозволяє досягти кінцевої мети фінансово-контрольної діяльності. Адже мова йде не лише про виявлення правопорушень, але й про поновлення порушеного стану стосовно публічних фондів коштів усіма учасниками фінансових відносин.

Безпосередньо проблемам правового регулювання бюджетного контролю в Україні присвячене докторське дослідження О.П. Гетманець. Автор підкреслює, що «сутність бюджетного контролю пов’язана з діяльністю щодо перевірки законності, доцільності, ефективності виконання завдань і повноважень учасників бюджетного процесу на всіх його стадіях та рівнях бюджетної системи. Призначення контролю в бюджетному процесі полягає, насамперед, у поліпшенні самої організації бюджетного процесу і досягненні реальності, ефективності й стабільності в формуванні і використанні бюджетних коштів» [47, с. 15]. Зрозуміло, що зазначені висновки випливають із розуміння суті фінансового контролю загалом, адже бюджетний контроль є невід’ємною складовою фінансового контролю. Вони мають єдину правову природу, засновуються на єдиних методологічних та організаційних засадах. Водночас об’єкт, мета, завдання, суб’єктний склад бюджетного контролю є дещо вужчими порівняно із фінансовим. Адже бюджетний контроль стосується лише бюджетів – державного та місцевих, що є публічними фондами коштів, складовою фінансової системи держави, однак не вичерпують собою усього переліку таких фондів та цієї системи в цілому[2]. На наш погляд, саме бюджетному контролю має відводитися визначальна роль у публічному фінансовому контролі з огляду на значення бюджетних ресурсів для функціонування публічної влади.

Натомість Я.В. Билінін розглядає особливості правового регулювання фінансового контролю у сфері міжбюджетних відносин. На думку автора, під міжбюджетним контролем слід розуміти «систему дій органів державної влади та місцевого самоврядування, що спрямовані на об’єктивне планування міжбюджетних відносин, а також на забезпечення дотримання законності та фінансової дисципліни в діяльності, що виникає в межах міжбюджетних відносин між вказаними суб’єктами» [17, с. 15]. Зазначене дослідження свідчить на користь висновку про те, що фінансовий контроль має здійснюватися на усіх етапах публічної фінансової діяльності. Якщо ж брати більш вужчий підхід, то можна говорити про те, що бюджетний контроль має здійснюватися на усіх стадіях бюджетного процесу.

Доцільно зауважити, що проблемам фінансового контролю присвячуються дослідження не лише з юридичних наук, але й з державного управління. Підтвердженням цього висновку можуть бути роботи Г.В. Дмитренка,
В.М. Зайцева, Р.В. Косинського, А.О. Монаєнка, В.Ю. Стрельцова.

Так, у докторському дослідженні, присвяченому організації та здійсненню державного контролю в Україні (фінансово-економічним аспектам), Г.В. Дмитренко зауважує, що «проблема удосконалення механізмів державного фінансового контролю не розв’язана через відсутність системного аналізу стратегічних цілей у системі державного управління України» [60, с. 27]. І звертає увагу на такі вади чинного законодавства, як неузгодження між собою норм різних за правовою ієрархією нормативно-правових актів, на прогалини у законодавчому регулюванні тощо. Щодо останнього, то аналіз чинного законодавчого масиву дозволяє говорити про розв’язання багатьох питань щодо наявності колізійних положень чи прогалин у сфері фінансового контролю.

Складовою фінансового менеджменту та господарського контролю, а також важливою функцію на будь-якому рівні соціального управління пропонує вважати фінансовий контроль В.М. Зайцев, який досліджує проблеми удосконалення фінансового контролю в системі державного управління. Автор розглядає фінансовий контроль як «діяльність органів державної влади й управління, органів місцевого самоврядування, суб’єктів господарювання та громадян Ук­раїни по відстеженню функціонування будь-якого об’єкта управління в частині дотримання встановлених державою та іншими суб’єктами регулювання господарської діяльності норм (пра­вил) формування, розподілу та використання ним фінансових ресурсів, їх обліку i звітності про використання» [67, с. 15]. На наш погляд, наведене поняття являє собою широкий підхід до розуміння фінансового контролю.