Особливості розгляду спорів у сфері бюджетної системи і бюджетного процесу та фінансового контролю

Адміністративне судочинство стоїть на захисті прав та законних інтересів особи у публічно-правових спорах від порушень із боку органів влади, органів місцевого самоврядування, їх службових чи посадових осіб. Це завдання визначене КАС [105] як основне завдання адміністративного судочинства. До предмету розгляду адміністративних судів відноситься розгляд усіх справ, пов’язаних із спорами фізичних або юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності.

Аналіз вивчення судової практики дозволяє говорити про певні особливості спорів, що виникають у зв’язку із здійсненням публічної фінансової політики, зокрема, у сфері бюджетних відносин, які вимагають ретельного дослідження. Так, на практиці періодично виникають труднощі із віднесенням справ за участю органів державного фінансового контролю до справ адміністративної юрисдикції та щодо предмета адміністративного позову. При цьому вирішення питання про поширення юрисдикції адміністративних судів на справи за зверненням контролюючих органів суди пов’язують із обраним позивачем способом захисту порушеного інтересу держави.

Із цього приводу зазначають, що під час розгляду справи цієї категорії суди часто припускаються помилок у визначенні наявності чи відсутності повноважень у органів державної контрольно-ревізійної служби на звернення до адміністративного суду, правильності обрання ними способу захисту охоронюваного законом інтересу держави. Установлюючи відсутність повноважень на звернення до адміністративного суду або неправильне формулювання суб’єктом владних повноважень позовних вимог, суди доходять помилкових висновків про те, що такі спори не є публічно-правовими [207, с. 240].

Разом із тим, відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 3 КАС адміністративний позов являє собою звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів або на невиконання повноважень у публічно-правових відносинах. Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 3 КАС позивачем вважається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб’єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано заяву до адміністративного суду. П. 5 ч. 2 ст. 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори за зверненням суб’єкта владних повноважень, у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Відтак, коли мова йде про органи державного фінансового контролю, які звертаються до адміністративного суду для захисту охоронюваного законом інтересу держави, вони мають розглядатися як суб’єкти владних повноважень. Разом із тим спосіб такого захисту вважатиметься належним лише за умови, що предмет позову відповідає змісту прав органу державного фінансового контролю, закріплених за ним у відповідному законодавстві.

Як зазначалося, спори із приводу реалізації публічної фінансової політики, зокрема, спори у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу, державного боргу (далі – бюджетної системи та бюджетного процесу) віднесені Класифікатором категорій адміністративних справ до категорії 9.3; спори щодо процедур здійснення контролю Рахунковою палатою, державного фінансового контролю, внутрішньої контрольно-ревізійної роботи (далі – фінансового контролю) віднесені до категорії 9.5. Необхідність виділення зазначених спорів в окремі категорії викликано низкою об’єктивних факторів, про які йшлося у попередньому параграфі. Адже здійснення публічної фінансової діяльності, у тому числі у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу, а також фінансового контролю, нерідко супроводжується недотриманням фінансового (бюджетного) законодавства, а відтак – і вчиненням бюджетних правопорушень, що виявляються органами фінансового контролю.

Як і будь-які інші публічно-правові спори, спори у сфері бюджетної системи, бюджетного процесу та фінансового контролю мають особливості розгляду, викликані, насамперед, їхнім предметом, пов’язаним із бюджетними правопорушеннями. Поняття та особливості бюджетних правопорушень, їх класифікація тощо розглядалися у другому розділі даної роботи. Водночас при судовому розгляді може виникати необхідність здійснення правильної кваліфікації таких порушень. Відтак, необхідно з’ясувати склад правопорушення бюджетного законодавства.

Як і склад фінансового правопорушення, склад бюджетного правопорушення виступає критерієм достовірної кваліфікації вчиненого діяння та, відповідно, обґрунтуванням застосування відповідних санкцій. Адже саме застосування таких санкцій нерідко стає предметом публічно-правового спору у сфері бюджетної системи та бюджетного процесу й фінансового контролю. Коли підконтрольний суб’єкт не погоджується із застосованою кваліфікацією допущеного, на погляд контролюючого фінансового органу, таким суб’єктом порушення бюджетного законодавства. Водночас саме наявність у протиправному діянні сукупності суб’єктивних та об’єктивних ознак є основною юридичною підставою для притягнення суб’єкта бюджетних правовідносин до юридичної відповідальності.

Не викликає сумнівів твердження, що ознаки складу бюджетного правопорушення в обов’язковому порядку мають передбачатися законом, адже інакше застосування юридичної відповідальності не є можливим. У цьому сенсі нова редакція Бюджетного кодексу України від 2010 р., порівняно із первинною редакцією Кодексу 2001 р., суттєво змінила ситуацію і дозволила розв’язати низку проблем у процесі правозастосування бюджетних норм.

Адже у бюджетному праві достатньо складною є кваліфікація неправомірного діяння у сфері бюджету, тобто аналіз і зіставлення неправомірної поведінки із вимогами правових норм, який дозволяє зробити висновок про те, чи містять діяння суб’єкта ознаки складу конкретного правопорушення. При цьому фактична підстава має міститися у діянні суб’єкта, юридична – у вимогах закону і відповідному процесуальному оформленні факту скоєння бюджетного правопорушення. Лише за таких підстав бюджетне правопорушення потягне за собою можливість застосування юридичної відповідальності.

До складу бюджетного правопорушення включаються об’єкт, об’єктивна сторона, суб’єкт та суб’єктивна сторона. Це є класичним складом порушення законодавства, у тому числі й бюджетного.

Об’єкт бюджетного правопорушення, як і об’єкт будь-якого правопорушення загалом, являє собою ту соціальну цінність, на яку посягає правопорушення, завдає їй шкоди або становить небезпеку завдання шкоди. Саме на таких позиціях стоїть теорія права [147, с. 645]. Кожна правова галузь охороняє свій ряд об’єктів, що пов’язано з предметом її регулювання. Предметом регулювання бюджетного права виступають відносини, які виникають у зв’язку із встановленням бюджетної системи, із формуванням, розподілом і використанням централізованих фондів коштів, що надходять у розпорядження держави і органів місцевого самоврядування на кожній території [40, с. 113]. Відповідно, об’єктом бюджетного правопорушення є порушені публічні права чи інтереси на фінансові ресурси, що мобілізуються, розподіляються чи використовуються із державного або місцевих бюджетів як публічних фондів коштів, утворених із метою задоволення публічних інтересів. Водночас запропонований підхід демонструє лише матеріальну складову бюджетного правопорушення, оскільки пов’язується із порушенням бюджетних матеріальних норм. Однак у бюджетному праві достатньо вагому складову становлять процесуальні норми. Їх порушення також вважається порушенням бюджетного законодавства. Відповідно, об’єктом бюджетного правопорушення виступають бюджетна система в усій сукупності принципів й засад її організації та функціонування, бюджетний процес у всіх його стадіях, а також міжбюджетні відносини. У такому разі охоплюватимуться усі складові бюджетної діяльності.

Водночас запропонований підхід є ширшим порівняно із тим, що закладений Бюджетним кодексом. Адже, як уже йшлося, під бюджетним правопорушенням розуміється порушення учасником бюджетного процесу … норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання. Тобто, Кодекс буквально у визначенні називає об’єктом лише бюджетний процес. Натомість, такий підхід, на наш погляд, не є виправданим. Адже навіть склади бюджетних правопорушень, що містяться у Кодексі, у багатьох випадках являють собою склади, що випливають із матеріальних бюджетних норм, а не процесуальних – а саме із норм, що деталізують бюджетну систему чи міжбюджетні відносини. У науково-практичних коментарях попередньої редакції Бюджетного кодексу України також як об’єкт пропонувалося розглядати бюджету систему України, її принципи, правові засади функціонування, бюджетний процес і міжбюджетні відносини [142, с. 324]. Відповідно, предметом виступають бюджетні кошти.

Отже, на наш погляд, законодавче визначення бюджетного правопорушення вимагає розширення шляхом включення до складу його об’єкта бюджетної системи та міжбюджетних відносин. І хоча далеко не завжди ознаки об’єкта описуються у правовому акті, про порушення якого йде мова, враховуючи значення Бюджетного кодексу як кодифікованого, базового акта для всієї бюджетної діяльності, такі зміни мають сенс із позицій не лише теорії, а й правозастосування.

Об’єктивна сторона бюджетного правопорушення є зовнішньою характеристикою скоєного. Виходячи із теорії права, об’єктивна сторона включає: а) дію або бездіяльність, здійснену суб’єктом; б) шкідливі наслідки (якщо вони настали) та в) причинний зв’язок між діянням (дією або бездіяльністю) та цими наслідками. При цьому підкреслюють, що без конкретної дії або бездіяльності, здійсненої суб’єктом, ніякого правопорушення бути не може [147, с. 646].

Відповідно, об’єктивна сторона бюджетного правопорушення виражається у протиправному діянні (дії або бездіяльності) учасника бюджетних відносин, що заподіює шкоди публічним інтересам суспільства, держави, територіальної громади у сфері бюджетної системи, бюджетного процесу або міжбюджетних відносин, в результаті чого утворюється причинно-наслідковий зв’язок між протиправним діянням і шкідливими наслідками, що мають місце. Ознакою об’єктивної сторони є не лише діяння (дія або бездіяльність суб’єкта бюджетних відносин), але й суспільна шкода (матеріального характеру чи нематеріального характеру, але яка може спричинити матеріальну шкоду) та причиново-наслідковий зв’язок між ними. При цьому досить суперечливим здається висновок, який робився понад десять років тому стосовно об’єктивної сторони бюджетного правопорушення, згідно з яким «більшість правопорушень характеризується бездіяльністю винних осіб, окремі ж (такі, наприклад, як нецільове використання бюджетних коштів) вчиняються активними діями» [142, с. 324]. Адже якщо нині подивитися на склади бюджетних правопорушень, закладені главою 18 БК України, то виявиться, що більшість із них свідчитиме якраз про наявність активних дій з боку учасників бюджетного процесу, а не бездіяльності. До прикладів можна віднести, здебільшого, порушення встановлених термінів подання бюджетних запитів, бюджетної звітності, подання їх у неповному обсязі або неподання.

На відміну від суб’єктного складу фінансових правопорушень, суб’єктний склад бюджетних правопорушень має особливість, зумовлену суб’єктним складом бюджетних правовідносин загалом. Юридичні особи, у тому числі в особі їх посадових осіб, виступають учасниками бюджетного процесу. Фізичні особи можуть бути отримувачами бюджетних коштів, але вони не вступатимуть безпосередньо у бюджетні правовідносини як розпорядники бюджетних коштів, а лише можуть бути учасниками господарських, цивільних чи інших правовідносин, одним із суб’єктів якого виступають такі розпорядники або відповідальні виконавці бюджетних програм. Чинний Бюджетний кодекс навіть увів поняття одержувача бюджетних коштів, під яким розуміється суб’єкт господарювання, громадська чи інша організація, що не має статусу бюджетної установи, уповноважена розпорядником бюджетних коштів на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримує на їх виконання кошти бюджету (п. 38 ч. 1 ст. 2 [28]).

Отже, суб’єктами бюджетного правопорушення можуть бути лише учасники бюджетного процесу, тобто органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов’язками з управління бюджетними коштами). Суб’єкти бюджетного правопорушення повинні характеризуватися наявністю бюджетної правосуб’єктності.

У фаховій літературі існувала позиція, згідно з якою не може бути суб’єктом бюджетного правопорушення Верховна Рада України [142, с. 324]. Однак якщо стосовно попередньої редакції БК ця позиція здавалася суперечливою, нині вона сприймається як зовсім неправильна. Адже чинним кодексом навіть передбачені конкретні склади бюджетних правопорушень, у скоєнні яких винним суб’єктом може бути Парламент, а саме: порушення встановленого порядку або термінів розгляду проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (п. 6 ч. 1 ст. 116), порушення вимог цього Кодексу щодо затвердження державного бюджету з дефіцитом або профіцитом (п. 8 ч. 1 ст. 118) тощо. Інша справа, що на практиці притягнення до юридичної відповідальності Верховної Ради України (в особі її керівних органів) навряд чи уявляється можливим. Але проблеми правозастосування жодною мірою не свідчать про відсутність обов’язкового для усіх характеру припису, закріпленого відповідною правовою нормою, стосовно включення до складу суб’єктів бюджетного правопорушення усіх без винятку учасників бюджетного процесу.

Суб’єктивна сторона бюджетного правопорушення побудована на вині. Адже ч. 1 ст. 121 БК України передбачено, що посадові особи, з вини яких допущено порушення бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законом. Отже, вимога наявності вини є обов’язковим елементом складу бюджетного правопорушення, закріпленим чинним бюджетним законодавством. Особа має бути визнана винною, аби її притягнули до юридичної відповідальності. При цьому ч. 2 ст. 121 БК закріплено, що порушення бюджетного законодавства розпорядником чи одержувачем бюджетних коштів, може бути підставою для притягнення до відповідальності згідно з законами України його керівника чи інших відповідальних посадових осіб, залежно від характеру вчинених ними діянь.

Вина, як основна й обов’язкова ознака суб’єктивної сторони, виявляється у психічному ставленні особи до вчиненого порушення та його наслідків. Однак стосовно бюджетних порушень є певні труднощі, оскільки учасниками бюджетного процесу виступають, зазвичай, юридичні особи. Хоча фахівці й стверджують, що «суб’єктивна сторона бюджетних правопорушень характеризується тим, що вони можуть вчинюватися (щодо дій фізичних осіб) як умисно, так і з необережності» [142, с. 325]. Однак говорять про специфічний характер вини юридичних осіб [2, с. 52], про те, що стосовно юридичних осіб «використання психологічних категорій є штучним, для організації аналогом вини індивіда є не психологічні процеси, а інформаційні потоки та управлінські рішення, покликані забезпечити можливість правомірної діяльності юридичної особи» [181, с. 66];  про оцінку об’єктивного та суб’єктивного аспектів вини для юридичної особи [122, с. 89 – 91]. Учені наголошують на особливостях та проблемах відповідальності юридичних осіб (зокрема, у частині застосування адміністративної відповідальності) [210, с. 246 – 250].

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/16798.html