---

Основні напрямки реформування публічного управління в розвинених країнах світу

Як було зазначено в попередньому розділі, кінець ХХ ст. – початок ХХІ ст. ознаменувався пошуком і впровадженням нових моделей публічного управління, які мали місце практично в усіх західних країнах. Підставами зазначених реформ була неефективність використання грошей платників податків, зниженні якості надаваних населенню послуг за умов збільшення масштабів публічного сектора, нестійкість економічного і соціального розвитку, інтернаціоналізація та глобалізація процесів розвитку, посилення корупції, різке падіння довіри з боку населення до держави і бюрократії за її нездатності до гнучкості та оперативності під час прийняття рішень, зростання інформаційних потоків і технологій, перехід до постматеріальних цінностей у культурі і способі життя.

Відповідно, цілі та напрямки реформ концентрувалися навколо таких основних питань:

• де повинні пролягати кордони між публічним і приватним секторами;
• де знаходяться межі між політикою і управлінням;
• як подолати корупцію;
• як зменшити витрати на державний апарат;
• як повинні бути спроектовані державні інститути, щоб вони могли відповідати на особливі потреби та інтереси громадян, зокрема, культурних та етнічних меншин;
• яким повинен бути баланс між централізацією і децентралізацією;
• чи є найкращою організація, коли один виконавець служить одному начальнику;
• як можна ефективно співпрацювати з безліччю формально автономних і функціонально незалежних організацій, які складають громадський сектор;
• як можна вимірювати ефективність діяльності органів влади;
• у чому полягає обов’язок і відповідальність державних службовців, кому вони повинні бути підзвітні і підконтрольні.

Ці «вічні проблеми» теорії та практики публічного управління виступили на перший план і породили серйозну дискусії серед фахівців і політиків наприкінці ХХ ст. І кожна країна шукала власні відповіді на поставлені питання. При цьому ефективність реформ, що проводилася в західних країнах, залежала від багатьох критеріїв, у тому числі культурного, правового, історичного та політичного порядку, що склався.

Загалом, за характером і змістом реформ у сфері публічного управління можна умовно виділити дві групи. До першої групи можна віднести англосаксонські країни (Велика Британія, Сполучені Штати, Австралія, Нова Зеландія, Ірландія), в яких домінує культура переговорів і угод, раціоналізм і прагнення економічної ефективності публічного управління, розвинене місцеве самоврядування, великий політичний вплив громадськості.

Друга група – «континентальні країни», які у свою чергу діляться на три підгрупи. Перша підгрупа – умовно «південно-континентальні» європейські країни (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія, Люксембург, Нідерланди, Португалія, Греція). Для цієї групи характерним є великий вплив центрального уряду на розвиток країни, детальний правовий поділ і регулювання повноважень між різними рівнями публічного управління, правовий раціоналізм, сильний політичний вплив бюрократії, відносно стабільна державна служба.

«Локомотивом» і певним взірцем для перетворень у системі публічного управління тут виступає Франція, яка почала їх проводити першою на початку 1980-х рр. Їх двома основними цілями було визнано прагнення демократизувати державне управління та підвищити його ефективність. Далі зазначені реформи були доповнені темами деконцентрації повноважень і обов’язків, підвищення продуктивності, вдосконаленням планування, конкуренції тощо.

Оподаткування, освіта, охорона здоров’я і економічний розвиток були передані від центральної влади до компетенції адміністрації в 22 регіонах і 96 департаментах. Закон 1982 р. перейменував префектів, що призначалися центральним урядом, у спеціальних уповноважених Республіки [138]. Децентралізація 1982 р. розширила функції місцевих утворень (особливо в частині контролю над міським плануванням і розвитком). При цьому розподіл повноважень між рівнями субнаціональних одиниць самоврядування (регіони, департаменти і комуни) залишається нечітким, породжує часткові збіги аналогічних функцій, що виконуються різними рівнями і одиницями самоврядування. Таким чином, потреба в координації після реформи зросла [34, с. 70]. 13 липня 1983 р. ухвалюється закон про права і обов’язки службовців, 11 січня 1984 р. – закон, що визначає статус центральної державної служби. Положення про місцеву публічну службу визначені Законом від 26 січня 1984 р., державну медичну службу – Законом від 6 січня 1986 р.

У 1990-і рр. пріоритетом у реформі державної служби у Франції стало оновлення функціонування державної адміністрації, що сприяло розвитку центрів відповідальності, проектів різних послуг тощо. З 1991 р. посилюється увага до нормативного закріплення моральних стандартів, норм професійної етики державних службовців; створюються відповідні інститути по контролю за дотриманням цих норм.

У 1995 р. завдання державної реформи були спрямовані загалом на модернізацію державних послуг; у центрі уваги органів влади знаходиться споживач послуг. Серед магістральних напрямків реформування – підвищення ефективності держави шляхом покращання управління людськими ресурсами; удосконалення бюджетного процесу; реформування адміністративної структури на центральному рівні; покращання процесу підготовки законів; підвищення відповідальності служб; поліпшення керування державними підприємствами; проведення ефективної політики щодо нерухомості; врахування європейських і міжнародних вимірів державної реформи; підсилення внутрішньої ефективності державної адміністрації за рахунок використання нових інформаційних і комунікаційних технологій. З метою наближення органів влади до громадян передбачено вдосконалення відносин між адміністраціями і споживачами державних послуг, спрощення адміністративних процедур, зокрема оплати послуг, підвищення якості послуг, спрощення доступу громадян до органів публічної влади через мережу Інтернет [117].

Уряд, сформований у 1997 р., продовжив діяльність у зазначених напрямках і розширив межі державної реформи, включивши завдання реформування самого уряду (оптимізація кількості державних службовців, чіткий і ясний опис компетенції кожного міністерства, раціоналізація їх роботи та уряду в цілому) [117].

На сьогодні основним елементом бюрократичної кар’єри у Франції є гарантія поступового просування за вислугою років або за старшинством перебування в органі влади. Просування сходинами виражається у збільшенні заробітної плати залежно від стажу роботи чиновника і отриманих ним оцінок. Підвищення в чині може здійснитися двома шляхами. По-перше, шляхом внесення чиновників до щорічного списку підвищення, що складається після рішення адміністративної паритетної комісії на підставі отриманих чиновником щорічних оцінок з урахуванням вислуги років. По-друге, на основі професійного відбору, що проводиться за допомогою спеціального іспиту [146]. Загалом система орієнтована на те, що людина, потрапивши на держслужбу, залишиться там протягом усього свого трудового життя, поступово просуваючись кар’єрними сходинами [103, с. 60–61].

Разом зі звичайним порядком просування по службі у Франції існує і спеціальний порядок, мета якого – прискорене підвищення в класі або в ранзі усередині класу особливо видатних чиновників. Установлення такого порядку просування дозволяє підсилити вплив суб’єктивних чинників на процес комплектування чиновників. Існують два шляхи виняткової кар’єри. Перший полягає в тому, що керівники адміністративних агентств створюють для перспективних чиновників у спеціальному порядку відповідні умови, надаючи їм можливість достроково підготуватися до конкурсних іспитів, при цьому заздалегідь зарезервувавши для них певну посаду. Другим шляхом є відрядження, коли за чиновником, направленим на службу за кордон або в міжнародну організацію, зберігається право на просування по службі [98, с. 535].

Як в інших розвинених країнах, у Франції існує інститут «політичних» чиновників, до яких відносяться посади директорів і членів міністерських кабінетів, директорів адміністративних департаментів, генеральних комісарів, генеральних секретарів департаментів. Призначення цих осіб проводиться або рішенням уряду, або міністра. У випадку відставки уряду політичні службовці також йдуть у відставку. Визначаючи загальний політичний курс, вони безпосередньо не пов’язані з ієрархічною системою адміністративно-публічного управління [64].

Права чиновника захищають профспілки. Так, з 1968 р. щорічні угоди про розміри зарплат підписуються спільно урядовим відомством у справах держслужби і профспілкою чиновників. Існує правило збереження досягнутих переваг, за яким службовці, що вже знаходяться у штаті на момент ухвалення змін, зберігають свої пільги у сфері оплати і умов виходу у відставку [103, с. 62].

У Франції вищий корпус державних службовців – еліта цивільної служби, вищі адміністративні і політичні чиновники – представляє досить замкнуту групу, члени якої є вихідцями з одних і тих же навчальних закладів. Усе це робить французький вищий корпус чиновників закритою спільнотою, інтеграція якої досягається без особливих формальностей.

Для формування професійного корпусу чиновників у Франції існують спеціальні навчальні заклади, серед яких особливе місце займають Міжнародний інститут публічного управління (IIPA) та Національна школа адміністрації (Ecole Nationale d’Administration, ЕNА), створена у 1945 р.

На відміну від США і Німеччини, де панує концепція спеціалізації службовця в державному апараті, у Франції превалюють положення про необхідність широкої підготовки для виконання як адміністративних, так і технічних функцій. Від чиновників вимагається достатньо високий рівень загальної культури і здатність виконувати найрізноманітніші завдання [98, с. 462].

Наразі у Франції для керівного складу державних органів упроваджені принципи оплати праці за результатами. У 2004-2005 рр. був проведений експеримент у шести пілотних міністерствах, з 2006 р. дана практика була поширена на інші органи влади. Розмір премії за результатами може досягати 20 % річного окладу. Оцінка успішності діяльності державних службовців вищих посад за підсумками року проводиться їх безпосередніми керівниками. Основними критеріями оцінки є встановлені на початок року показники ефективності і результативності, якість організації роботи відповідного підрозділу і сформованої внутрішньоорганізаційної культури. При цьому формалізовані рекомендації щодо встановлення взаємозв’язку між результатами оцінки і кар’єрним просуванням, так само як і наслідками в разі неефективної діяльності керівника, наразі відсутні [17, с. 92; 160].

У сучасній Франції широко впроваджені інформаційно-комунікаційні системи, які покращують взаємодію органів публічної влади, сприяють їх відкритості та прозорості, спрощують процеси отримання громадянами інформаційних послуг.

Сформувавшись під впливом інтенсивних процесів централізації, Французька модель державної служби інституціоналізувалася в епоху абсолютної монархії, коли відбувається остаточне становлення професійної бюрократії і її відособлення від суспільства. Проте, пройшовши протягом тривалого часу низку етапів, реформування державного управлінні у Франції перетворило надцентралізовану та закриту спільноту чиновників на професійну, прозору та відкриту систему, орієнтовану на взаємодію з громадянами.

До другої підгрупи «континентальних країн» відносяться так звані «німецькі країни» (Німеччина, Австрія і частково Швейцарія). Правова культура цих країн визначає багато складових публічного управління і досить специфічне бюрократії. Тут спостерігається також значний регулюючий вплив центру на розвиток територій, але він поєднується з кооперативними механізмами організації управління територіями та значною їх свободою в ефективному здійсненні власних обов’язків. Поведінка державних службовців представляється тут у вигляді комбінації строгості і гнучкості під час застосування публічного права. На місцевому рівні не заперечується значення ефективності діяльності за допомогою використання ринкових механізмів. Значний вплив на державне управління робить прагнення захистити цінності соціальної та правової держави.

Загалом, у Німеччині, Австрії і Швейцарії реформи публічного управління були в цілому менш масштабними, ніж у попередніх групах. Це пояснюється, по-перше, існуванням традиційно розвиненого місцевого самоврядування, що знімало проблеми децентралізації та дерегуляції, по-друге, відносно стабільним розвитком суспільства в 1980 – 90 рр., відсутністю істотних криз. Між тим, Німеччина все ж таки провела певну реформу місцевого самоврядування, Австрія – у сфері державної служби.

І нарешті, третю підгрупу країн становлять «північно-континентальні» країни (Данія, Фінляндія, Ісландія, Норвегія, Швеція). У цих країнах під час проведення реформ робилися спроби поєднання «менеджеріальної», традиційної і сучасних «комунікативних» управлінських культур. Влада центральних органів влади тут поєднується зі значними повноваженнями місцевих органів і активною участю населення в процесі прийняття рішень на місцях.

Хоча, звичайно, між цими країнами можна виявити і досить значущі відмінності, пов’язані зі ступенем прояву різних управлінських культур. Спочатку спробуємо визначити загальні показники реформ публічного управління в різних країнах.

Першим спільним є той факт, що практично всі уряди пішли на часткове або радикальне скорочення апарату державного сектора. Хоча і було це зроблено в різний час і з різною інтенсивністю.

Другим є намагання введення ринкових механізмів, інститутів і установок в організацію і діяльність державних інститутів, зокрема принципів економічності, конкурентоспроможності, ефективності, результативності.

Третім було прагнення змінити відносини між державним службовцем і громадянином, що звертається за чимось до держави і хто користується його послугами. Перш за все, відзначалося прагнення підвищити довіри громадян до держави, її виконавчих структур. Розвиток системи послуг, підвищення їх якості, забезпечення доступності стає одним з головних завдань реформ публічного управління.

По-четверте, спільною тенденцією став перехід до децентралізації та деконцентрації державноуправлінських структур і функцій. Результатом таких реформ стало створення збільшення самостійності місцевих органів влади і збільшення суб‘єктів, які виконують раніше традиційні державні функції. У зв’язку з цим змінюються відносини між різними рівнями управління: національним, регіональним і місцевим на користь двох останніх. Причому значна увага приділяється розвитку місцевого самоврядування.

По-п‘яте, реформи включали також перебудову механізмів прийняття управлінських рішень і проведення політики держави шляхом підвищення рівня рухливості державних структур і функцій, розвитку їх адаптивної здатності реагувати на зовнішнє середовище, що постійно змінюється, виникнення інноваційної культури та формування орієнтації на розвиваючу стратегію і політику.

Шостим спільним напрямком у реформуванні системи публічного управління стало вдосконалення механізмів підзвітності та контролю за діяльністю державних структур, організацій і державних службовців. Водночас реформи спрямовувалися на підвищення свободи в їх діяльності. У широкому сенсі значна частина контрольних повноважень передавалася на рівень громадськості, що обумовило формування нових відносин між центральними і місцевими органами влади і громадянським суспільством. У результаті відносини з громадськістю перетворювалися на одну з основних складових діяльності державних організацій і їхніх службовців.

Сьомим стало намагання вдосконалити критерії оцінки діяльності державних службовців і державних організацій, спрямувавши їх у бік результативності, а не за активності або кількості дій. При цьому результат включає в себе не тільки економію засобів досягнення цілей, але і якість надаваних населенню послуг.

У даний час для оцінки ефективності та якості надання послуг населенню з боку регіональних і місцевих органів управління в багатьох розвинених країнах усе ширше застосовується методика Загальної Оцінювальної Структури – The Common Assessment Framework (ЗOC/CAF).

Загальна оціночна структура (ЗОС) – результат довгострокового співробітництва багатьох європейських країн (Великої Британії, Австрії, Німеччини, Португалії і Фінляндії) у сфері підвищення якості управлінської діяльності. Дана методика була запропонована в допомогу адміністративним структурам у країнах ЄС для впровадження і використання технологій управління якістю в галузі державного та місцевого управління. Основною метою ЗОС є надання простою і легкою у використанні системи оцінки ефективності діяльності організацій державного сектора, включаючи і місцевий рівень, у країнах Європи.

 

 

Вся работа доступна по ссылке

https://mydisser.com/ru/catalog/view/85674.html